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日本推进电动汽车发展的政策措施

日本汽车的“节能环保”技术享誉世界,这离不开法规和政策的长期引导。1970年代石油危机的爆发导致日本经济增速放缓,迫使日本重新审视产业发展方式,引导全部产业向节能减排转型升级。推广电动汽车是日本进一步加速汽车节能减排的重要途径,其推进电动汽车发展的政策措施对我国研究制定新能源汽车支持政策具有较高参考价值。

一、日本发展电动汽车的背景

(一)环境公害、石油危机促使日本推动产业向环保与节能转型

二战后,日本依托钢铁、石油化工等重化工业的发展,迅速完成工业化,1968年GDP总量已经跃居世界第二位。但伴随着迅猛发展的重化工业,日本开始出现严重的生态环境问题,1950—1970年代,日本先后发生水俣病、第二水俣病、四日市哮喘及痛痛病等事件,对居民身体健康造成极大威胁。当环境公害问题尚未彻底解决时,1973年和1979年分别发生的两次石油危机则直接终止了日本经济的高速增长。石油危机前10年和后10年,日本GDP年均增长率由9.3%大幅下降到3.6%。环境公害事件及石油危机后,日本产业政策发生重大调整,一方面发布了一系列节能环保政策,包括1979年发布的《节约能源法》,此法为日本节能政策的核心;另一方面调整了产业政策的指导思想,提出国内产业结构要向节能型和技术密集型产业结构形态转换,向以电子产业、信息业、汽车制造业、现代服务业等为主体的技术密集型产业转型。

(二)以《京都议定书》为契机,日本加快推进节能环保管理,“领跑者制度”应运而生

1997年12月,在日本京都举行的《联合国气候变化框架公约》缔约方大会第三次大会上通过了《京都议定书》,是全球向可持续发展迈出的重要一步,具有划时代的意义。为彰显日本在CO2减排方面的决心,日本于1998年通过《应对全球变暖法》,明确全社会均应履行CO2减排义务;同年还修改了《节约能源法》,引入“能效领跑者制度 ”,乘用车成为最初一批纳入其管理的行业,为后来引入的企业平均燃料消耗量管理奠定了基础。

(三) 2008年首次提出“下一代汽车”的推广目的、车型范围、推广目标及政策措施

为降低汽车CO2排放并加强日本汽车工业的技术能力和竞争力,日本内阁于2008年7月发布《创建低碳社会的行动计划》,明确“下一代汽车”包括普通混合动力汽车(HEV)、纯电动汽车(BEV)、插电式混合动力汽车(PHEV)、燃料电池汽车(FCEV)、清洁柴油汽车(CDV)、天然气汽车(NGV)等车型,并提出力争到2020年,下一代汽车在新车销量中的占比达50%。2010年发布的《下一代汽车战略(2010)》是对该文件的进一步细化和落实。

二、日本支持电动汽车发展的主要政策

(一)战略规划:愈发重视支持汽车“电动化”

2010年4月,由日本经济产业省(简称“经产省”)牵头的“下一代汽车战略研究会”发布《下一代汽车战略(2010)》,该文件是日本首份专门针对发展下一代汽车的战略规划类文件,也是后续产业发展的纲领性文件,围绕实现下一代汽车市场目标,从电池、资源、基础设施和标准国际化制定等方面制定了发展战略、目标及行动计划。

2014年11月,日本经产省发布《汽车产业战略(2014)》,,提出要“加速下一代汽车的普及,努力实现《下一代汽车战略(2010)》的普及目标”。针对下一代汽车普及中遇到的具体问题,从继续实施购置补贴、加速居民区及公共充电设施建设、继续推进示范推广项目、完善充电和加氢价格、加快加氢站建设等方面部署了多项行动措施。

2018年3月,为应对汽车产业互联、自动驾驶、共享、电动(CASE)变革,保持日本汽车产业竞争力,并引领世界创新并贡献日本治理环境和交通拥堵问题的经验,日本经产省组织成立“汽车新时代战略委员会”(简称“委员会”),由来自国际咨询公司、日本汽车企业、科研院所、行业协会、非营利性机构等组织的15位委员组成。日本经产省已就日本汽车未来发展问题组织委员会及其他汽车相关部门召开多次会议,会议提出了“面向2050年xEV战略”,不再强调包括清洁柴油汽车等的“下一代汽车”,而是提出“xEV”概念,包括BEV、PHEV、HEV、FCEV等4类电动汽车,强化了对“电动化”的支持。提出到2050年,日本车在全球市场争取实现温室气体减排80%,其中乘用车减排90%左右,xEV减排100%(与2010年相比),力争实现“Well-to-Wheel Zero Emission(油井到车轮零排放)”。为此提出加快战略应对,促进电池等技术革新,完善基础设施,充分提高xEV性能及消费吸引力,加强国际协调能力,构建与电池供应链相关的社会系统等。

(二)研发创新:官民一体促进技术创新

将技术开发作为顶层设计的要件。在日本内阁出台的顶层规划中,均强调技术开发并给予资金支持。如《创建低碳社会的行动计划》强调了开发性能高和价格低的下一代电池和燃料电池等技术对发展电动汽车的重要性;《环境能源技术创新指南(2008)》和《Cool Earth能源创新技术计划(2008)》中展示的创新技术(如稀有金属材料替代性基础研究、充电设施改进等)将获得政府优先支持;《基本能源计划》提出支持研发不同能源技术路线的汽车产品以促进交通运输领域能源多元化发展。

形成官民一体的研发创新架构。日本是较早开始电动汽车研发计划的国家,经产省下设新能源产业技术综合开发机构(NEDO)建立“All Japan”官民一体化协作体制,跨越企业壁垒促进开放性创新,除丰田、日产等多家汽车厂商外,三洋电机等关键零部件生产企业及研究机构也共同参与,推动电动汽车关键技术(全固态电池、革新型蓄电池、燃料电池、功率半导体、电机、逆变器、材料轻量化等)在世界上抢先一步实现应用。NEDO职责是确立研究开发和性能评价方法等,实际技术开发则通过专项项目形式委托给工业和学术界的研究机构。

(三)能耗管理:建立兼容多种车用能源的全生命周期车辆能耗评价体系

日本要求自2011年4月全部乘用车新车(部分进口车除外)使用日本标准JC08工况测试油耗和排放;2018年10月起,切换至全球轻型汽车测试工况(WLTC)。2019年6月,经产省和国土交通省联合发布新燃油效率标准,2021年起实施。新标准引入“Well-to- Wheel(油井到车轮)”全生命周期监管措施,即燃料上游消耗也纳入监管范围,并将各类燃料消耗全部换算为汽油消耗,适用于汽油、柴油、天然气、纯电动和插电式混合动力乘用车。目标到2030年,乘用车平均汽油消耗量达25.4km /L(约4.09 L/100km,比2016优化32.4%)。

(四)财政补贴:同时推进私人领域与公共领域市场普及

对不同类型电动乘用车采取不同的补贴计算方式及标准。日本从1998年起对购置清洁能源乘用车(包括混合动力汽车)进行补贴(CEV补助金)。政府设立下一代汽车促进中心(NeV),搭建车辆补贴信息平台。2015年起,补贴对象范围缩减为BEV、PHEV、FCEV和CDV。日本政府每年对补贴政策进行评估,决议下一年是否调整政策。2019—2020年,BEV单车补贴额依据纯电续驶里程计算,最高40万日元(约合2.6万元人民币);PHEV纯电续驶里程不得低于40km,单车定额补贴20万日元(约合1.3万元人民币);FCEV按照与相同或同等类型汽油车的差额进行补贴,补贴上限为225万日元(约合14.9万元人民币)。此外,部分地区还提供地方购置补贴。

加速在公共领域推广电动载货汽车和公交车。货车和公交车占交通运输领域CO2排放量的30%,为降低其对环境的影响,加快交通领域减排进度,环境省、国土交通省和经产省联合发布《加速载货汽车和巴士电动化事业》,2019年拨款10亿日元,按照电动汽车与标准油耗水平燃油车差价的一定比例进行补贴(BEV和PHEV补贴差价的2/3,普通混合动力车补贴差价的1/2),力争到2025年后,电动货车和电动公交车在新车中的销量占比达8.6%。

(五)税收优惠:绿色税制降低节能环保车各环节税负

在汽车购置环节计税依据中引入汽车环保性能要求。2019年10月1日起,消费税税率由8%上调至10%,同时废止汽车购置税(税率2%—3%),在汽车税和微型车税中引入需在购置环节一次性缴纳的环保性能优惠税,即在购买汽车时根据其环保性能(油耗)缴纳汽车税(税率0%—3%)或微型车税(0%—2%)。同时,为减轻消费税上调的压力,环保性能优惠税在2019年10月1日—2020年9月30日期间实施临时减免措施,税率统一下调了一个百分点。

在汽车保有环节对节能环保汽车给予优惠。汽车税针对排量在0.66L以上的汽车征收,乘用车每年按照排量征税,共分为10个区间,排量越大,征税越多;2019年10月1日起,由于消费税率的上调,为降低消费者税负,日本下调汽车税税率,调整后乘用车税额为25000—110000日元/年(约合1750—7700元人民币/年),其中小排量乘用车税率下调力度更大。微型汽税是定额税,针对0.66L及以下的汽车征收,私人微型乘用车每年税额为10800日元(约合756元人民币)。重量税依据重量征税,私家乘用车税率约为每0.5吨4100日元/年(约合287元人民币/年),微型车税率为定额3300日元/年(约合231元人民币/年);车龄达到13年的车辆需缴纳更高的重量税,以加速老旧车的淘汰。为支持汽车向节能环保发展,包括下一代汽车在内的符合节能环保要求的汽车均可享受不同程度的汽车税、微型车税、重量税减免措施。

(六)充电设施:支持充电基础设施建设提高使用便利性

根据购买和安装成本提供充电基础设施补贴。充电基础设施补贴政策源于2013年3月开始的“下一代汽车充电基础设施建设事业”,将之前对充电基础设施的补贴从车辆购置补贴中独立出来,同时在对充电器购置补贴的基础上,增加对充电基础设施安装成本的补贴。2013年9月,应日本经产省要求,全国47个都道府县制定了充电基础设施安装计划,并积极参与推广设置充电站。

充电服务平台统一化。2014年,丰田、日产、本田,三菱、日本政策投资银行、东京电力、中部电力等公司共同出资成立日本充电服务公司(NCS)。目前NCS的充电服务网络已覆盖21500台充电桩(含慢充桩和快充桩),用户可使用NCS、丰田、日产、三菱的充电卡完成支付。

(七)氢能战略:提出“氢能社会”概念,大力支持发展氢燃料电池汽车

福岛核电站泄漏事故引发日本社会对能源利用的深层探讨。2014年4月,经产省制定的《第四次能源基本计划》中,安全作为能源政策基本原则,通过提高经济效率和环境兼容性,实现能源稳定供应,并明确建设“氢能社会”总体思路。在《面向氢能社会措施》中提出使用氢燃料电池汽车,构建多样灵活能源需求结构。2014年发布《氢能及燃料电池战略路线图》,明确2025年、2030年和2040年三阶段发展目标。2017年发布《氢能源基本战略》,从交通、氢能供应、氢能应用三方面提出了具体发展目标,计划2050年燃料电池汽车全面普及。2018年发布《第五个能源基本计划》和《东京宣言》。2019年修订《氢能及燃料电池战略路线图》,继续推动氢能及燃料电池汽车产业发展。为实现路线图中每个领域设定的目标,同年10月,制定了“氢/燃料电池战略技术发展战略”,在电池技术、氢供应链和电解技术三大技术领域中,确定作为优先领域中10个优先项目。

为燃料电池汽车加氢设施建设提供补贴。加氢站建设补贴政策始于2013年的“燃料电池汽车用氢供给设备设置补助事业”。根据加氢站的氢气供应能力、是否含现场制氢等因素提供建设费用的1/2—2/3,补贴上限为4000万—3.9亿日元(约合280万—2730万元人民币)不等。日本政府规划在以四大城市群为中心的100个地区以及连接四大城市群的高速公路上建设加氢站。日本政府和企业还将借助2020年东京奥运会的契机,向全世界展示氢燃料电池汽车。

部分地区试点清洁电力制氢。项目由神奈川县、横滨市、川崎市、岩谷产业株式会社、东芝公司、丰田汽车公司、横滨国立大学等共同参与,利用风力发电机发电,电解自来水制氢,加注给燃料电池公交车及工厂仓库用叉车,实现了零碳排放制氢。为争取市民的参与和支持,风力发电站建设资金除政府资助外,其中55%的份额由横滨市民购买债券集资而成。

(八)地方支持:财政、税收、金融等多手段支持电动汽车购买和使用

自2009年起,有志于推广电动汽车的地方政府根据自身发展情况陆续发布了一系列覆盖购置补贴、税收优惠、基础设施建设、公共领域电动化等方面各具特色的支持措施。一是各地方政府车辆购置补贴政策金额不等、对象不同。如东京都补贴金额较高,对个人购买纯电动乘用车和插电式混合动力乘用车给予30万日元补贴(约合1.9万元人民币);对企业购买的补贴稍低,分别给予25万日元(约合1.6万元人民币)和20万日元(约合1.3万元人民币)补贴。福冈县福冈市对购买电动私家车给予车价1/20的补贴(其中,BEV补贴上限10万日元,约合0.6万元人民币;PHEV补贴上限5万日元,约合0.3万元人民币)。神奈川县厚木市对可实现V2H(Vehicleto House,车到房屋)功能的BEV提供5万日元补贴。爱知县名古屋市已停止对个人购买车辆提供补贴,仅对中小企业、幼儿园、托儿所、福利院等组织的货车和共享车替换为电动汽车等环保汽车提供补贴(货车补贴30万—50万日元,共享车补贴35万日元)。二是在中央政府对电动汽车税收实施统一优惠的基础上,进一步减免汽车税、微型车税等地方税。如东京都对2009—2020年新注册的BEV、PHEV、FCEV免征五年汽车税。神奈川县对FCEV免征五年汽车税。神奈川县箱根市对BEV免征三年微型车税。三是通过提供贷款帮助企业(多为中小企业)融资购买电动汽车或安装基础设施。如东京都对所辖中小企业提供额度1亿日元(约合640万元人民币)、期限7年的低息贷款用于其将车辆替换为电动汽车等低污染汽车,并补贴其应支付利息的1/2和保证金的2/3。此外,大部分地方优惠政策可与中央优惠政策叠加享受,但部分地方政策要求申请者不得再次申请相似的中央优惠,如东京都港区充电基础设施补贴的申请者不得再申请国家“下一代汽车充电基础设施建设事业”的补贴。

三、日本电动汽车支持政策特点总结及对我国的建议

2018年,日本BEV、PHEV、FCEV的销量之和为4.5万辆,市场占比约为1%,距离2020年目标(15%—20%)尚有距离,但是HEV市场表现出众,市场占比达33.2%,因而下一代汽车整体市场占比(38.3%)已达到2020目标(20%—50%)。市场目标的提前实现离不开产业政策的引导,将日本下一代汽车政策特点总结如下:

(一)与时俱进:及时调整产业政策,使之与时代发展要求相适应

日本资源禀赋的严重匮乏、国内市场空间的相对有限以及历史上环境公害对居民健康的损害和石油危机对经济的巨大打击,都导致其在1970—1980年代必须转变经济发展方式,全面改革产业政策,革除体制机制弊端,使产业政策与经济社会发展需求相适应,不断引导企业在节能环保领域投入更多资源,引导全社会提高节能环保意识。

在日本整体产业结构转型成功后,汽车领域节能减排始终肩负着“三保”使命:保障能源安全、保护环境、保持产业竞争力,并且政府对具有优秀节能环保效果的汽车(如HEV)提供补贴、税收等优惠政策,同时随着产业技术水平的提升,节能管理持续加严,政策优惠技术门槛持续提升。随着汽车节能技术的不断成熟,成本不断下降,已具备与传统燃油车竞争的优势后,HEV不再享受CEV补贴,而BEV、PHEV、FCEV仍然享受补贴,补贴标准每年根据产业发展情况调整。同时经过多年对“下一代汽车”技术路线的探索,政策不断调整和聚焦,直至发布xEV战略,更加着力于HEV、BEV、PHEV、FCEV车型的推广。这些政策措施取得了良好效果,比如,降低石油消耗,减少交通领域碳排放,凭借出色的节能环保性能打开了海外市场等。

(二)多元发展:车用能源及技术路线多元化发展

日本汽车多元化发展来自三方面的需求:一是减少和替代化石能源的需求。日本整体能源自给率不足10%,石油等化石能源自给率不足1%。因此,日本除高度重视节约化石能源外,还一直在努力探索代替化石燃料的途径,表现在汽车领域就是,既紧抓汽车节能,又鼓励车用能源多元化(这也是日本大力发展氢燃料电池汽车的原始动力之一)。二是应对多元化的世界市场需求。日本国内市场空间有限,日本汽车的海外经营尤为重要。世界市场需求呈现高度多样性,消费者环保意识较强的市场更易选择下一代汽车或节能环保汽车,消费者环保意识稍弱的市场更易选择长轴距、大尺寸、高油耗汽车,不同国家不同收入群体的消费需求也具有较大差异性,消费需求呈多样化发展态势。三是降低技术发展不确定性引发的风险。日本政府清晰地认识到技术突破具有高度不确定性,不能完全集中到某些技术领域,风险较大。综合以上三方面的需求,为满足本土节能环保需求的同时,不丧失在世界市场的竞争力,并且避免押宝单一技术路线的风险,日本支持车用能源及技术路线多元化、下一代汽车和传统内燃机汽车平衡发展。

(三)多措并举:全方位、持续支持电动汽车发展

日本始终坚持支持电动汽车发展,一是从战略规划、研发创新、能耗管理、财政补贴、税收优惠、充电设施、氢能供给等方面对电动汽车实施“全方位”支持。二是始终将发展电动汽车视为实现汽车“三保”使命(保障能源安全、保护环境、保持产业竞争力)的重要途径,给予全社会明确的战略导向。三是在电动汽车成本与传统燃油车持平之前,持续给予财税优惠,并适当退坡。一方面扩大补贴范围,愈加重视支持地方政府在公共领域购置及使用电动汽车,同时继续给予私人领域电动乘用车购置补贴;另一方面,随着电动汽车规模化效应逐渐显现,成本逐渐下降,保持税收优惠力度不变的情况下,逐渐降低单车现金购置补贴额度,避免导致补贴依赖。

(四)官民协作:促进政策贯彻执行,提高创新效率

日本的“官民协作”主要体现在政策制定执行及科技创新两方面:一是官民协商制定政策。日本的产业政策由政府主管部门牵头起草,各政府部门对应的民间机构(如行业协会)深度参与产业目标的设定和产业政策的制定。行业协会的主席由本行业主要企业的董事长轮流担任,产业政策将充分考虑本产业或业内主要厂商的利益。实现产业目标的各利益相关方均参与到政策的制定,有助于政策的贯彻和执行。这种官民协商的模式对于企业数量少、技术水平差距小的日本汽车行业较为有利。如电动汽车市场占比目标主要由日本汽车工业协会研究提出;《官民ITS构想•路线图》不仅体现了政府的构想还体现了企业的未来计划。二是官民协作提高创新效率。日本政府通过立法、提供研发资金以及专门设立“日本科技振兴机构”等方式推动产学研的互助合作。如跨部门战略创新推动计划(SIP)是推动产学研合作的国家级项目之一,首批挑选了包括自动驾驶系统在内的10个方向进行资助;为解决自动驾驶共性需求,国有政策投资银行和日本企业联合创建了高精度地图公司,共同支持高精度地图的绘制。

日本电动汽车支持政策对我国新能源汽车支持政策的制定具有较高参考价值,结合我国产业发展实际情况及未来趋势,提出以下几点建议:一是发挥规划引领作用,尽快发布实施《新能源汽车产业发展规划(2021—2035年)》,给予全社会明确的政策导向。二是强化财税政策调节作用,继续实施税收优惠政策。建议2025年前继续实施新能源汽车车辆购置税优惠政策,同时为避免财政压力过大,可适当提高技术门槛,降低优惠幅度。三是引导绿色消费,适时将“能耗”引入汽车税制。建议2025年后考虑将“能耗”指标引入车辆购置税,促进消费者购买低能耗车型。四是支持多元发展,加大燃料电池汽车支持力度。建议积极探索可替代化石能源的技术路径,加大对燃料电池汽车的前瞻布局和支持。五是加强基础设施建设,丰富和创新基础设施支持方式。建议对基础设施建设、运营及使用给予财税金融优惠,调整补贴计算依据,充分调动社会资本积极性,提高消费者使用新能源汽车便利性和经济性。六是鼓励地方政府根据本地实际,通过财政、税收、金融、交通等多种手段,积极探索面向不同消费需求、覆盖不同使用领域的新能源汽车支持政策。

注:本文作者为中国汽车技术研究中心 黄永和、石红、吴松泉、李奕平、霍潞露、王佳 ,首发于《汽车纵横》杂志12月刊,敬请持续关注!

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