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“双碳”目标下的汽车产业政策

双碳目标不仅是我国作为独立自主的政治大国和世界第二大经济体,在应对世界气候变化问题上推动构建人类命运共同体的责任担当,更是为实现可持续发展的内在要求作出的重大战略决策。自中央财经委员会第九次会议开始,双碳目标正式纳入我国的生态文明建设目标。地方层面,上海市、重庆市、江苏省、四川省已先后出台双碳目标相关实施计划、工作方案等。

国家政策综述
汽车去碳化是我国实现双碳目标、实现生态文明建设的重要工作,是我国应对气候变化的重要措施之一,是温室气体减排的关键领域,也是提高能源效率与节约能源的重要组成部分。目前,我国主要从鼓励技术发展、促消费、扩大新能源汽车在公共领域适用范围三方面出台相应政策,对汽车碳中和进行支持。
首先是积极应对气候变化问题,鼓励新能源汽车产业及配套基础设施发展。为提高应对气候变化风险能力,落实温室气体排放政策措施,2008年3月28日,国务院同意发改委印发《中国应对气候变化国家方案》,涉及汽车产业的主要有以下三方面。一是在研究鼓励发展节能环保型小排量汽车和加快淘汰高油耗车辆的财政税收政策。二是加速淘汰高耗能的老旧汽车,加快发展柴油车、大吨位车和专业车,推广厢式货车,发展集装箱等专业运输车辆,推动《乘用车燃料消耗量限值》国家标准的实施。三是加强气候变化国际合作,在技术转让和合作需求部分,减缓温室气体排放技术;提及洁净燃气汽车、混合动力汽车技术,城市轨道交通技术,燃料电池和氢能技术在中国的应用与推广。
为统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作,2021年1月11日,生态环境部出台《关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的指导意见》,对汽车产业提出以下几点要求:一是鼓励能源、工业、交通、建筑等重点领域制定达峰专项方案;二是加大交通运输结构优化调整力度,推动“公转铁”“公转水”和多式联运,推广节能和新能源车辆;三是推动制造业高端化智能化绿色化,培育先进制造业集群。
其次是持续扩大新能源汽车消费,购买管理向使用管理转变。2020年10月26日至29日,国务院制定《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》,对新能源汽车消费提出两点建议:一是发展壮大新能源汽车等战略性新兴产业,加快关键核心技术创新应用,增强要素保障能力,培育壮大产业发展新动能;二是全面促进消费,提升传统消费,加快推动汽车等消费品由购买管理向使用管理转变。
同时,提高新能源汽车公共领域应用,加强配套基础设施建设。2021年2月22日,《国务院关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》中提到以下两方面:一是健全绿色低碳循环发展的流通体系,打造绿色物流,推广绿色低碳运输工具,淘汰更新或改造老旧车船,港口和机场服务、城市物流配送、邮政快递等领域要优先使用新能源或清洁能源汽车;二是加快基础设施绿色升级,提升交通基础设施绿色发展水平,加强新能源汽车充换电、加氢等配套基础设施建设;促进再制造产业高质量发展。
在“十四五”期间,汽车使用全生命周期管理和报废回收是“十四五”循环经济发展工作重点。2021年7月1日,国家发改委印发《“十四五”循环经济发展规划》(后简称《规划》),将汽车使用全生命周期管理、废旧动力电池循环利用列为重点工程与行动所涉及的领域,并提出相应政策建议和落实计划。《规划》提出五点政策保障建议:一是健全循环经济法律法规标准;二是完善循环经济统计评价体系;三是加强财税金融政策支持;四是加强对报废机动车、废弃电器电子产品、废旧电池回收利用企业的规范化管理;五是加强废旧物资回收、利用、处置等环节的环境监管。
在供给侧,国家从顶层设计细化生产准入标准,促进汽车产品节能减排。2021年2月20日,工业和信息化部组织制定的《乘用车燃料消耗量限值》对限制要求、生产一致性以及更改和认证扩展做出了规定,评价体系从基于装备质量分组的阶梯式变更为基于装备质量的直线式。是我国汽车节能管理的重要支撑标准之一。
在需求侧,立足市场导向,通过财政补贴政策,引导、提升用户体验。财政部在2021年3月5日提请十三届全国人大第四次会议审查《关于2020年中央和地方预算执行情况与2021年中央和地方预算草案的报告》明确提出:汽车购置税补贴延长至2020年底;2021年支持实施扩大内需战略,完善新能源汽车购置补贴政策,支持充电基础设施建设和新能源公交车运营。

地方政策综述
目前,北京、上海、四川等地已将汽车产业碳中和列入工作重点。
北京市:重点管理城市电汽车客运、城市轨道交通、道路货物运输、民用航空运输行业企业碳排放。2020年4月8日,北京生态环境局为了提升本市碳排放权交易相关数据的科学性,发布了《北京市重点碳排放单位二氧化碳核算和报告指南》《北京市碳排放报告第三方核查程序指南》《北京市碳排放第三方核查报告编写指南》《北京市重点碳排放单位配额核定方法》,对北京市行政区域内年二氧化碳排放量大于5000吨(含)的城市电汽车客运、城市轨道交通、道路货物运输、民用航空运输行业企业的核算边界、固定设施和移动设施二氧化碳直接排放量与间接排放量作出规定。
2020年12月24日,为落实“碳达峰”、“碳中和”目标以及《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》,引导各单位建立碳排放核算、报告、监测的制度体系,规范碳排放权交易市场管理,北京市正式发布《二氧化碳排放核算和报告要求道路运输业》(DB11/T1786-2020)等七项标准,于2021年1月1日起实施。对道路运输业二氧化碳重点排放单位的二氧化碳排放核算和报告范围、核算步骤与方法、数据质量管理、报告要求等内容做出了规定。
上海市:将汽车及相关产业作为碳市场、大气污染防治、生态环境保护的主要工作目标,持续推动新能源汽车产业发展。
一是碳市场将汽车及相关零部件产业纳入管理名单。上海生态环境局根据《上海市碳排放管理试行办法》,拟定了《上海市纳入碳排放配额管理单位名单(2020版)》及《上海市2020年碳排放配额分配方案》,作为上海市2020年度碳排放配额分配和管理等工作的依据,多家汽车制造商及相关零部件企业被纳入碳排放管理名单。
二是划定高排放非道路移动机械禁止使用区,全年对物流、运输企业油品进行全覆盖排摸。2021年3月25日,上海市生态环境局关于印发《上海市2021年大气环境与应对气候变化工作计划》,明确了2021年上海市大气污染治理和二氧化碳减排目标要求,细化了2021年上海市污染治理和气候变化应对重点和常规工作安排。
三是将汽车企业作为大气污染防治重点企业。在《上海市2021-2022年重点企业大气污染防治任务表》中,将上汽集团列入2021-2022年重点企业大气污染防治任务表。
四是促进交通领域低碳化转型,持续推广新能源车。在2021年5月6日发布的《上海市2021—2023年生态环境保护和建设三年行动计划》中,涉及汽车产业的内容主要有以下七点:一是加强机动车污染管控。二是点明汽车制造业是工业防治与绿色转型发展的重点,将推进绿色示范供应链创建,到2023年基本建成上海市绿色制造体系。三是将出台交通及新型基础设施等领域的达峰行动计划,鼓励汽车行业降碳工作。四是持续完善废弃电器电子产品多元化回收体系,加强其深度资源化利用;探索并推进新能源车动力电池回收和梯级利用、余热利用、废酸资源化利用等技术路径和产业发展。五是大力培育绿色低碳的生产生活方式,提升工业产品绿色设计水平,优先选择便于回收和循环再利用的材料及设计方案;建立再生产品和再生材料推广使用制度。六是强化法制标准建设,研究出台新能源汽车动力电池溯源管理实施办法;七是加强生态环境监测能力建设;完善交通空气自动监测网络,开展排污单位用能监控与污染物排放监测一体化试点,建立“天地车人”一体化的移动源监控网络和技术评估体系等。
四川省:制造业、交通领域是低碳转型重点发展方面。2021年4月2日,四川省出台的全国首份社会活动层面碳中和省级推广方案《四川省积极有序推广和规范碳中和方案》指出,到2022年,建成四川省碳中和创新服务平台,实施一批国际性、全国性大型碳中和示范项目;到2025年,初步构建起对接国际标准、符合国家要求、具有四川特色的碳中和政策标准体系和支撑服务体系。
2021年6月3日,四川省国资委发布《关于四川省属企业碳达峰碳中和的指导意见》,主要提出以下五方面要求:一是在推动重点领域低碳转型发展方面,要以能源、制造业、建筑、交通、服务业为重点;二是在推动绿色金融创新发展方面,要统筹用好各类绿色金融工具,鼓励企业参与绿色信贷、绿色债券(比如碳中和债)、绿色基金、绿色担保、碳金融等多种绿色金融工具创新;三是在加强碳排放动态监测和信息披露方面,省属企业要带头履行好社会责任,建立健全碳排放统计、监测、信息披露等机制;四是将重点依托四川联合环境交易所,加快建设环境资源交易平台,力争打造西部碳排放权交易中心、西部环境交易中心和全国重要的环境资源交易市场;五是在加快形成低碳生产生活方式,主要将通过倡导零碳活动、打造碳达峰碳中和体验中心等举措,引导国资国企干部职工树立新观念、形成新风气。

政策总结
2020~2021是我国汽车产业制定实现双碳目标政策的关键时期,为2060年前交通领域实现碳达峰打下坚实基础。国务院有关部门延续以往框架体系并根据最新情况不断调整完善,同时还着力制定2021年及之后的产业政策。2020年以来,汽车产业碳中和相关政策呈以下特点:
一是汽车碳排放是中央及地方实现双碳目标的重点治理目标。汽车产业的低碳化转型一直是我国应对气候变化问题的重要路径。目前,道路交通领域低碳化转型是中央及地方实现十四五规划的工作重点。继国务院发布《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》后,北京、内蒙古、山西省、山东省、广东省、云南省等地相继出台当地的《国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》。
在循环经济领域,国家已将汽车使用全生命周期管理、报废回收相关政策研究及落实提上议程。根据《“十四五”循环经济发展规划》,国务院已部署相关部委,从循环经济的法律法规标准、统计评价体系、财税金融政策支持、行业监管四个领域,针对汽车使用全生命周期管理、废旧物资回收车辆管理、废旧动力电池循环利用行动三个方面做出政策规划。
二是生产端合规加严,消费端立足用户体验。供给侧政策鼓励汽车产业在与上游产业协同转型,通过加严汽车技术指标等政策加强对低碳生产及产品的倾斜力度。一是产业链上游的能源领域加强监管,发展清洁可再生能源;钢铁行业持续去产能调节产业结构,促进汽车产业低碳化发展,鼓励新能源汽车技术研发。二是控制高耗油汽车的发展,促进汽车产品节能减排。《乘用车燃料消耗量限值》国家标准的实施,优化了乘用车的生产准入标准,从基于装备质量分组的阶梯式年变更为基直线式。
消费端持续稳定扩大新能源汽车消费需求,推动汽车保有量结构的优化。一是财政部在2021年的预算中将继续完善新能源汽车购置补贴政策,支持充电基础设施建设和新能源公交车运营,二是智能网联汽车的示范推广有助于汽车“三化”革命的进行,提高消费者用户体验,进一步促进新能源汽车消费。

展望和建议
汽车产业是我国的国民经济支柱性产业,在我国的发展具有战略意义。双碳目标的实现既是我国生态文明建设的重要举措,又是应对全球气候变局势的国家战略。对此,笔者提出以下建议。
首先,对内加强汽车全生命周期碳排放控制,做好汽车产业与碳排放相关政策研究。一是做好全生命周期研究,制定合理的碳排放目标。相关测算除加强对汽车生产制造环节的碳排放管控外,还须包含后续使用、回收报废等环节。比如在生产端将碳足迹作为生产准入标准,消费端作为财税补贴等政策的前置政策,使用环节的检测认证,回收报废阶段纳入电池可梯次利用设计指南等标准。二是消费端加强促消费政策的研究和完善。一方面借鉴先进财税政策经验,在引入碳相关的税制方面,参考税制相近的日本的相关税收政策经验,完善新能源汽车消费税、购置税减免等财税补贴政策。另一方面加强对配套设施补贴政策的研究,加强对充电桩等基础配套设施、电池等零部件补贴政策的研究。
其次对外密切配合国际趋势,积极应对气候变化挑战。一是应加强各技术路线产品的自主研发,避免卡脖子问题。后疫情时期贸易保护主义抬头,新能源汽车关键零部件技术面临挑战。为实现双碳目标,应继续给予企业自主研发支持。二是密切研究气候变化相关国际政策,提高我国在相关国际公约上的话语权。根据《欧洲碳边境调节机制》(CBAM),若出口国政策不能满足欧盟气候要求,将支付碳税。因此,我国汽车产业相关政策加严趋势明显,同时应加强相关反制措施的研究。三是借鉴发达国家先进气候治理政策工具,促进新能源汽车产业发展。比如欧洲国家汽车碳排相关惩罚奖惩措施,实施禁售燃油车、设定零排放区等。
注:本文作者系中汽中心新能源汽车与财税政策研究室,本文首发于《汽车纵横》杂志2021年10月刊
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