2023年6月2日，国常会研究促进新能源汽车产业高质量发展的政策措施，提出“要延续和优化车辆购置税减免政策”。对新能源汽车的车辆购置税免征政策2023年底到期后，如何延续和优化值得深入研究。

8大主要因素影响车购税优惠政策退出

自2014年9月1日对新能源汽车实施免征车辆购置税优惠政策，我国已连续延长3次，到2022年已实施8年多。这8年多来，新能源汽车市场规模由几万辆提升到近700万辆，新能源汽车占新车销售中的比例由不足1%提升到25.6%，同时我国已连续8年成为全球最大的新能源汽车市场，2022年占全球的比例达到60%。

车辆购置税优惠政策作为一项普惠政策，超过99%的新能源汽车购车者都能享受该税收优惠，由于直接免征了购车者本应缴纳的10%的车辆购置税，有效降低了购车成本，促进了新能源汽车普及。

综合各方面影响因素来看，决定车辆购置税优惠政策退出的可能有以下8个关键因素：

一看新车销售中新能源汽车市场占比。给予新能源汽车税收优惠是为了培育新能源汽车市场，当新能源汽车市场占有率达到一定比例时，车辆购置税优惠政策应该退出。2014年我国新车销售中新能源汽车占比仅为0.3%，2015年突破1%达到1.3%，2021年突破10%，2022年突破20%达到25.6%。客观来说，达到20%之后新能源汽车已达到较大的市场规模。目前，新能源汽车快速增长，加速替代燃油汽车成为主流，已成为行业共识。大家普遍预测今年会超过30%，2025年会达到40%左右。这样来看，应尽快考虑车辆购置税优惠政策的逐步退出了。

二看新能源汽车的成本与燃油汽车成本持平时间。主要是比较油车和电车的新车购置价格或者是比较消费者拥有这两类车辆的总成本。据中汽政研统计，2022年上半年燃油汽车与新能源汽车价格数据显示，在售纯电动乘用车的加权平均价格为17.2万元，而燃油乘用车的加权平均价格为15万元，纯电动比燃油车要高14.6%。

目前来看，纯电汽车比燃油汽车的售价要高出15%~30%，对新能源汽车免征10%的车辆购置税，有助于消费者在购买新能源汽车的落地价（车价+车辆购置税+保险）与燃油汽车持平或者略高，从而使得更多的消费者倾向于购买新能源汽车车型。

就汽车售价来看，预计到2025年随着规模经济效应带来的成本下降，纯电动汽车的售价会有所下降，少数头部企业的售价与燃油汽车持平甚至更低，而其他厂商的纯电动汽车售价仍会比燃油汽车购置价格略高。就新车售价比较来看，建议2025年后车辆购置税优惠政策逐步退出。

比较燃油汽车和新能源汽车的拥车成本。总体拥有成本（Total Costof Ownership，TCO）是指购车价格以及使用的燃料成本、直到车辆废弃的总成本。由于消费者目前很少将所购置的汽车一直开到报废，大概会在7年左右更换车辆，因此，拥有车辆的成本我们按照购车价格和7年的拥车成本来比较。由于纯电动汽车使用成本较低，预计2025年主流的纯电动乘用车拥车成本将和燃油汽车持平，甚至显著低于燃油汽车。就汽车拥有成本比较来看，2025年税收优惠政策就应该退出。

三看消费者接受程度。新能源汽车在普及过程中面临着四个痛点，分别是里程焦虑、充电焦虑、二手车贬值焦虑、车辆安全焦虑。2022年纯电动乘用车的平均续驶里程已经达到426公里，基本缓解了里程焦虑，特斯拉等产品的二手车残值和燃油汽车相当，车辆安全状况也有所改善。随着新能源汽车产品力的提升，消费者接受程度已大幅提升，甚至部分产品超过燃油汽车。目前，主要还是充换电基础设施会影响消费者的购车行为。因此，建议在尽快完善充换电等基础设施后加快车辆购置税优惠政策的退出。

四看产业发展阶段。我国新能源汽车产业的发展阶段可以分为初创阶段（2009年—2015年）、成长阶段（2016年—2022年）和成熟阶段（2023年以后）。2022年新车销售中新能源汽车占比超过20%以后，产业的市场规模将会逐步增长并达到相对稳定的水平，技术和产品基本成熟，市场竞争相对激烈。在这个阶段，企业更加注重提高效率、降低成本，并寻求差异化竞争策略。政策应更多地让位于市场，优惠政策应逐步退出。

五看财政状况能否承担。汽车税收收入是我国财政收入的重要来源，据中国汽车技术研究中心（以下简称“中汽中心”）计算，汽车税收在全国税收总收入中占比约10%，从2022年国内税（不含关税）税收收入来看，汽车税收收入合计接近2万亿元。据国家税务总局机动车销售统一发票数据显示，2022年，新能源汽车累计销售568.1万辆，免征新能源汽车车辆购置税879亿元，初步计算平均单车免征税额为1.55万元。免税总额既与单车价格相关，更与新能源汽车的年销量密切相关，各行业机构普遍预测2023年新能源汽车销量将达到900万辆（含出口），如果其中有100万辆汽车出口，则今年免税总额将达到1,232亿元。2025年新车销量中新能源汽车占比将达到40%左右，则年度免税总额还将会继续增加，如果财政状况较好，可以允许较大的税收减免，则可以继续实施车辆购置税优惠政策。

但客观来说，新能源汽车快速增长导致免税总额快速增长，已对道路交通基础设施建设造成明显影响。当新能源汽车销量占比达到50%时，即使财政状况较好，能够继续给予税收的减免，也应该逐步退出了。此外，如果对新能源汽车实施减半优惠而不是全免，将会显著降低财政资金的压力。

六看生态环境保护要求。交通领域是我国碳排放管控的重要领域之一，其中以汽车为主的公路交通导致的碳排放占到交通领域的80%以上。由于纯电动汽车在行驶阶段的污染物排放和二氧化碳排放为0，通过普及新能源汽车替代燃油汽车，可以显著降低交通领域的碳排放。目前，新能源汽车企业普遍亏损，新能源汽车与燃油汽车相比成本更高，减免车辆购置税优惠能有效降低新能源汽车的绿色溢价，从而减轻汽车生产企业的财务压力、提升盈利能力。

目前，我国已构建了面向碳达峰碳中和的“1+N”政策体系，2021年10月国务院发布《2030年前碳达峰行动方案》提出“到2030年，当年新增新能源、清洁能源动力的交通工具比例达到40%左右”。中汽中心研究，汽车直接碳排放（汽车企业工厂碳排放+汽车交通碳排放）预计在2028-2031年达峰，如果在2023年后能继续实施车辆购置税优惠政策，无疑能加速保有车辆结构的优化，使得汽车直接碳排放达峰时间提前到2025—2027年。另外，随着电动化的加速推进，也有助于汽车直接碳排放碳中和的时间表走在国家碳中和时间表之前。

七看各国支持政策何时退出。各国的汽车市场规模、生态环境要求、财政收入、财税制度都存在比较大的差异。目前来看，美国还计划继续实施购买电动汽车的所得税抵扣政策，挪威已在2022年3月取消电动汽车道路保险税的优惠，丹麦已逐步将纯电动汽车的注册税全免政策改为按照40%等缴纳，德国对纯电动汽车免征十年的机动车税收（车辆保有环节的税收，相当于我国的车船税）优惠将于2030年到期。相对来说，新能源汽车普及率较高的国家税收优惠政策的退出时间较早，目前我国新能源汽车产业已取得了较好的领先优势，建议对领先优势进行客观评估后考虑税收优惠退出时机。

八看国内经济形势。据中汽中心初步测算，我国新能源汽车整车消费已从2012年的不足百亿元增长至2022年的2.8万亿元左右，带动产业链上下游工业增加值超过11.1万亿元。为推动经济增长，可以通过税收优惠扩大新能源汽车消费，并把扩大消费和供给侧结构性改革有效结合起来，实现消费对经济的拉动以及产业的转型发展。当前及未来一段时期，中国经济面临较大的挑战，有必要继续实施车辆购置税优惠政策扩大新能源汽车消费，再结合经济形势适时退出。

综合比较以上因素，2025年左右，或者是新能源汽车占比达到40%~50%左右时，是车辆购置税优惠政策退出的较好时机。由于新能源汽车具有多方面的协同效应，既有助于产业发展和经济增长，也有助于环保与双碳工作推进，因此，也可适度延长车辆购置税的优惠时间。如果2023年后继续实施车辆购置税优惠政策，和恢复10%征税的情景相比，每年对新能源汽车销量的影响在130万~260万辆左右，即减免车辆购置税对新能源汽车占比的影响在5%~10%，2025年新能源汽车占比将达到40%左右。

新能源乘用车和商用车应税收差异化

考虑到新能源乘用车和商用车，特别是货车的发展阶段完全不同，基于以上因素，应该对新能源货车实施延续性的购置税减免支持政策。

从市场占比看，新能源商用车远落后于新能源乘用车。根据中国汽车工业协会的数据，2022年我国新车销售中新能源乘用车的市场占比达到27.8%，而商用车中新能源市场占比只有10.2%。如果只看新能源货车，市场占比仅为9.13%。

从油车电车差价来看，商用车电动化增加的成本远比乘用车要高。乘用车电动化增加成本为几万元，而商用车电动化增加的成本基本高于十万元。据中汽政研调研，一辆总质量25吨的纯电动牵引车比柴油重型货车的购置成本大概高35万元左右。

从财政资金来看，商用车减免总额远低于乘用车。2022年新能源乘用车、商用车销量分别为654.8万辆和33.8万辆，占比为95%和5%。初步测算，商用车减免购置税的额度在总体免税额度中占比为10%左右。33.8万辆新能源商用车中包括新能源客车和新能源货车，新能源客车中以公交客车为主，而公交客车作为公共交通运输工具对燃油车和新能源都要实施免征，如果单独计算新能源货车的免税总额则占比更低一些。

从减污降碳来看，推动商用车电动化更加迫切。虽然重型货车在汽车保有量中占比仅为3%，但是根据生态环境部和国家统计局公布的数据，2021年，在汽车排放的颗粒物和氮氧化物中，分别有超过76%和近52%来自重型货车排放。汽车保有量中虽然商用车只占到10%左右，但商用车的碳排放在汽车总体碳排放中占比达到53%，高于乘用车。还需要加大税收优惠政策的支持力度，推进商用车的节能减排工作。

从产品技术看，新能源货车基本上还没有原型开发的产品。当前新能源货车还存在技术路径不清晰，市场上的产品全部都基于燃油车平台改装而来，没有原型开发从底层进行优化从而具备市场竞争力的产品投入市场。基于和企业的沟通交流，这些原型开发的新能源货车车型在接下来3—5年即将进入市场，在这个关键时期，购置税减免将保障稳定的市场需求，从而支持新技术的导入。

综合以上因素来看，建议对新能源汽车普及率较高的细分市场，如乘用车可提前终止车辆购置税优惠政策或者降低优惠幅度（如减按5%优惠），对普及率较低的商用车尤其是商用货车，应该延长税收优惠时间或者是加大优惠力度。

在产业发展过程中，新能源乘用车产品技术水平逐步提升。2022年纯电动乘用车的平均续驶里程达到426公里，动力电池系统能量密度达到142Wh/kg，插电式混合动力乘用车的平均续驶里程达到103公里（工况法），百公里电耗也在逐步提升。为引导产业技术进步，建议结合产业发展情况适时调整享受税收优惠产品的技术要求。

提前重构电动汽车时代税收体系

如果2023年后能继续实施车辆购置税优惠政策，在加快推进新能源汽车普及的同时，必须未雨绸缪，提前研究随着电动化的加速推进导致的汽车税收体系或者是交通税费体系的重构。

目前我国有增值税、消费税等18个税种，其中对汽车产品征收的税种有关税、消费税、增值税、车辆购置税、车船税五个税种，针对成品油征收的税种有关税、消费税和增值税。我们主要比较燃油乘用车与新能源乘用车的消费税、车辆购置税和车船税，以及成品油消费税导致的税收差异。

基于燃油汽车设定的税收使得纯电动等汽车不属于征税范围。乘用车的消费税、车船税都根据气缸容量差异化征收，新能源汽车除了插电式混合动力汽车外，纯电动和燃料电池汽车均没有气缸，不属于征税范围，动力系统的差异使得原有的计税依据难以征税。

新能源汽车加速普及会导致税收收入加速流失。由于现行的汽车税制是基于传统燃油汽车为主的市场结构、保有结构确定的，计税对象主要是传统燃油汽车和其使用的燃油。随着新能源汽车快速普及，汽车消费税、成品油消费税、车船税税收收入将不同程度开始出现下滑，不利于我国财政收入稳定，也将导致道路建设与养护资金出现缺口。汽车消费税与新车销售中的结构相关，当新车销售中的新能源汽车占比逐步提升，也可能导致汽车消费税收入同比例减少。成品油消费税和车船税的收入与车辆保有结构相关，据国家统计局数据显示，近三年我国汽车保有量逐年增加，2022年汽车保有量约3.14亿辆，其中4%为新能源汽车。未来占比的逐步提升，会导致这两个税收逐步下滑。据中汽政研测算，在未来不实施车辆购置税优惠的情景下，车用汽、柴油达峰时间预计在2024年至2027年之间。达峰之后，汽、柴油的消费税收入也将逐步下降。

燃料征税的差异使得油车和电车使用上征税的不公平。一方面，燃油汽车使用会额外缴纳成品油消费税，而纯电动汽车使用的电费并未征收额外的消费税，使得纯电动汽车的使用成本较低，车用燃料征税对燃油汽车不公平。如果对车辆征税是为了筹集道路建设和维护资金，那么纯电动汽车作为道路的使用者并未承担相应的费用，主要的资金都由燃油汽车承担了。另一方面，由于纯电动汽车充电费用只有燃油汽车加油成本的1/10左右，新能源汽车车主无需节约使用，进而带来对交通道路等基础设施的过度使用。

汽车税收尚未发挥节能减排的作用。欧盟27个国家中，已有23个国家将CO2引入汽车税制。我国尚未与二氧化碳排放挂钩，在燃油汽车征税方面仍基于气缸容量，在纯电动汽车方面要么不属于征税范围，要么统一计价征收，在引导汽车节能减排和绿色低碳发展方面尚未发挥应有的作用。

总之，延续和优化新能源汽车车辆购置税优惠政策很重要，但更重要的是新能源汽车加速普及后，必须重新设计汽车税收体系，以实现在继续筹集道路建设与维护相关资金的同时，推动节能减排与汽车产业技术进步。（本文作者刘斌系中国汽车技术研究中心有限公司首席专家；马依晨单位为盐城师范学院；霍潞露系中国汽车技术研究中心有限公司中国汽车战略与政策研究中心高级工程师）